從“體檢”到“防治” 國(guó)家審計(jì)試解深改難題

改革開放是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大紅利。如今，隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”，不少體制機(jī)制問題逐步顯現(xiàn)，“啃硬骨頭”需要更大的勇氣和智慧。在這一過程中，國(guó)家審計(jì)如何聚焦熱點(diǎn)問題，促進(jìn)深化改革？日前，審計(jì)署有關(guān)負(fù)責(zé)人，以及專家學(xué)者做客《中經(jīng)電視》，接受《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者專訪，針對(duì)這些問題進(jìn)行深入剖析，并從審計(jì)工作角度給出建議。

財(cái)政資金整合效果不理想，如何解決？

近年來，隨著預(yù)算管理制度改革的推進(jìn)，財(cái)政資金支付進(jìn)度加快、使用效率提高，但仍然存在財(cái)政資金分配權(quán)不統(tǒng)一、統(tǒng)籌整合難等問題。

“審計(jì)報(bào)告顯示，資金小、散、碎片化現(xiàn)象仍存在，從源頭上限制了財(cái)政資金的統(tǒng)籌使用。”審計(jì)署財(cái)政審計(jì)司副司長(zhǎng)常利告訴《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者，如2015年人大批準(zhǔn)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付個(gè)數(shù)已由2013年的219個(gè)壓減為2015年的96個(gè)，但實(shí)質(zhì)性清理整合仍然不到位。常利分析，在96項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，有52項(xiàng)實(shí)際又分解為301個(gè)具體事項(xiàng)，大多仍按原事項(xiàng)渠道、原管理辦法分配。比如，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理薄弱。抽查發(fā)展改革委向25個(gè)省安排的5806個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助中，單個(gè)項(xiàng)目?jī)H5萬元；抽查中央投資補(bǔ)助的41個(gè)項(xiàng)目中，有13個(gè)用虛假資料、違規(guī)多頭申報(bào)等獲得補(bǔ)助8637萬元。

另外，一方面存在一些現(xiàn)行資金管理制度與統(tǒng)籌使用存量資金的政策要求不銜接，“打醬油”的錢不能“打醋”，導(dǎo)致基層單位很難統(tǒng)籌整合；另一方面部分專項(xiàng)資金統(tǒng)籌后沒能及時(shí)利用，形成二次沉淀。

哪些原因造成財(cái)政專項(xiàng)資金整合效果不夠理想？審計(jì)署審計(jì)科研所副所長(zhǎng)姜江華認(rèn)為，一方面是主管部門怕失去行政權(quán)、怕職能被整合、怕職能機(jī)構(gòu)編制被縮減，進(jìn)而不愿意整合財(cái)政專項(xiàng)資金；另一方面，基層政府也有很多顧慮，怕失去專項(xiàng)支持、怕得罪上級(jí)職能部門、怕影響業(yè)績(jī)，積極性不高。

姜江華進(jìn)一步建議，首先要加大區(qū)域整合力度，特別是跨部門的區(qū)域整合，從源頭上來規(guī)范；其次，要健全制度，通過健全專項(xiàng)資金管理制度，確保專項(xiàng)資金發(fā)揮應(yīng)有效益；最后，要對(duì)那些阻礙整合、虛假整合，或是以整合之名把資金挪用于樓堂管所、挪用于搞吃喝招待等加大追責(zé)、問責(zé)力度。

在南京審計(jì)大學(xué)副校長(zhǎng)裴育看來，主管部門“不愿”、基層政府“不敢”的情況，暴露了事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的體制機(jī)制問題。“需要理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，處理好邊界界定問題，弄清楚哪些是政府干預(yù)太多、哪些是政府該做的卻沒有做到位。另外，還需理順中央政府和地方政府、省級(jí)以下地方政府之間的關(guān)系。”裴育說。

面對(duì)違規(guī)和變相舉債新情況，如何應(yīng)對(duì)？

政府性債務(wù)是近年來各界關(guān)注的熱點(diǎn)話題，審計(jì)署也持續(xù)開展了跟蹤審計(jì)。

“審計(jì)發(fā)現(xiàn)了部分地方政府違規(guī)、變相舉債的新情況。比如，以違規(guī)集資的形式增加政府性債務(wù)，或是違規(guī)通過融資平臺(tái)公司和企事業(yè)單位舉借債務(wù)，用于具有公益性、且收益率不高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”常利分析說，另外還有的采取地方財(cái)政與銀行、國(guó)有企業(yè)等合作成立基金，地方財(cái)政違規(guī)擔(dān)保等。審計(jì)報(bào)告顯示，至2015年底，浙江、四川、山東和河南等4個(gè)省通過違規(guī)擔(dān)保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。有的地方出現(xiàn)一些隱性債務(wù)，內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個(gè)省區(qū)在委托代建項(xiàng)目中，約定以政府購(gòu)買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個(gè)省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對(duì)社會(huì)資本兜底回購(gòu)、固化收益等承諾。

“地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)水平不僅涉及財(cái)政安全，也涉及經(jīng)濟(jì)安全。”裴育表示，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，需要嚴(yán)肅查處各類違規(guī)舉債、擔(dān)保行為，嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定追究責(zé)任。同時(shí)，需要加強(qiáng)政府與社會(huì)資本合作模式管理，規(guī)范政府與社會(huì)出資方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，防范建設(shè)類基金等成為地方政府新的隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)。

“另外，還應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的債務(wù)管理系統(tǒng)，以不漏、不重、不錯(cuò)為目標(biāo)，進(jìn)一步規(guī)范地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)的管理使用和數(shù)據(jù)采集工作，充分發(fā)揮該系統(tǒng)在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控、數(shù)據(jù)分析等方面的作用，真實(shí)、全面、客觀地反映地方政府債務(wù)的全貌。”裴育進(jìn)一步建議說。

“還要盡快試編和推行政府資產(chǎn)負(fù)債表，這也是有效解決地方政府債務(wù)在一些地方過多、過重的辦法。”姜江華說。

“首先要承認(rèn)地方性政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的支撐，并把合理需要完整地納入預(yù)算管理，然后對(duì)剩余部分進(jìn)行清理。”常利表示說，這使得在債務(wù)準(zhǔn)確納入預(yù)算后不再“開口子”，不給變相舉債任何機(jī)會(huì)。

助力科技體制改革，從何做起？

審計(jì)報(bào)告顯示，在跟蹤審計(jì)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新等政策落實(shí)情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，科研經(jīng)費(fèi)管得過死，有形成本占比大，智力成本補(bǔ)償不夠，科研成果轉(zhuǎn)化率低，有的科研人員為保障必要支出不得不到處“湊”發(fā)票來報(bào)賬，也有個(gè)別人員借機(jī)騙取套取科研資金。

“事實(shí)上，今年6月3日發(fā)布的《關(guān)于審計(jì)工作更好地服務(wù)于創(chuàng)新型國(guó)家和世界科技強(qiáng)國(guó)建設(shè)的意見》，就是為了推進(jìn)科技資金和科研項(xiàng)目管理創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)和保護(hù)科研人員積極性，促進(jìn)多出科技創(chuàng)新成果。”姜江華說。

“審計(jì)要關(guān)注國(guó)家既定的投入政策是不是落到了實(shí)處，資金該投的是否投到位了，還應(yīng)該重點(diǎn)揭示科技資金‘管得過死’等影響科研項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和效果的問題。”國(guó)家行政學(xué)院教授時(shí)紅秀表示，應(yīng)推動(dòng)科技人員擁有更大的經(jīng)費(fèi)支配權(quán)，以激發(fā)科技工作者積極性。另外，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以權(quán)謀私、截留侵占、揮霍浪費(fèi)科技資金，以及有關(guān)人員在科技資金管理中存在利益輸送等問題。

裴育表示，科研創(chuàng)新工作本身是一個(gè)創(chuàng)新性的工作，因此在項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)際落實(shí)中，可能會(huì)有比較大的出入。比如，申請(qǐng)一個(gè)項(xiàng)目，預(yù)算是100萬元，其中預(yù)計(jì)30%用于調(diào)研，40%用于購(gòu)置設(shè)備，20%用于勞務(wù)開支等方面。但隨著對(duì)問題的深入研究，可能需要更多調(diào)研工作，也可能會(huì)為實(shí)驗(yàn)需要，在設(shè)備上投入更多資金，也可能需要更多人力。“如果在審計(jì)過程中，嚴(yán)格按照科目審查，就可能會(huì)判定為違規(guī)違紀(jì)，不利于科技創(chuàng)新，還會(huì)造成資源浪費(fèi)。因此，需要審計(jì)工作更加精準(zhǔn)區(qū)分，不要讓科研人員為了費(fèi)用報(bào)銷去花更多的精力，以便把主要精力用在科研上。”

“在助力科技體制改革方面，審計(jì)工作不能故步自封，要有新思路。”常利說，在實(shí)際工作中，審計(jì)也在不斷創(chuàng)新，不拿過去的法律法規(guī)套現(xiàn)在的問題。（記者 崔文苑 曹力水）