中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的密集表態(tài)以及相關(guān)跡象表明，2012年出臺農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例，已是"板上釘釘"之事。但制定出怎樣的一部條例，才能承載保護(hù)農(nóng)民權(quán)益重任，強(qiáng)化對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，值得期待
“深化農(nóng)村改革。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，任何人都不能侵犯。制定出臺農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例。”
3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在做政府工作報(bào)告提到這句話時，語氣加重，臺下的代表們掌聲熱烈。
中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的密集表態(tài)以及相關(guān)跡象表明，2012年出臺農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例，已是“板上釘釘”之事。
這個可期待的事實(shí)，令法學(xué)界和實(shí)務(wù)界人士都很振奮，也引發(fā)了今年全國“兩會”代表、委員們的關(guān)注和熱議。
可以說，這部尚在醞釀中的條例，已牽動了億萬中國人的心。一部條例，緣何如此牽動人心？我們又該制定怎樣的一部條例，才能承載如此多的希望？
中央密集表態(tài)委員關(guān)注
制定出臺農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例，是中央政府2012年改革的重點(diǎn)工作之一。最早將此事提上日程的是2月2日發(fā)布的中央1號文件。
隨后的2月15日，溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，明確將制定出臺農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例列為今年改革的重點(diǎn)工作之一。
巧合的是，同一天，首位專職國家土地副總督察甘藏春調(diào)任國務(wù)院法制辦副主任。
觀察人士分析認(rèn)為，因?yàn)楦什卮洪L期在國土資源部門任職，并負(fù)責(zé)土地政策法規(guī)工作，如果由他來分管負(fù)責(zé)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例的起草工作，也是順理成章的。
3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，出臺農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例，是2012年的主要任務(wù)之一。
中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的密集表態(tài)以及相關(guān)跡象表明，2012年制定出臺農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例，已是勢在必行。
“農(nóng)村集體土地上，當(dāng)前最大的問題是逼農(nóng)民上樓、侵犯農(nóng)民權(quán)益而引起的社會矛盾。農(nóng)民守著金飯碗，卻要要飯。”全國政協(xié)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明在談及農(nóng)民“被上樓”、“被征地”的現(xiàn)實(shí)時，頗顯無奈。
連任三屆政協(xié)委員的他，因?yàn)槊磕?ldquo;兩會”必提土地改革，而被媒體稱為“土地委員”。他在今年擬提交的10個提案中，6個涉及土地和城市化問題，其中4個直指土地制度改革。
蔡繼明介紹，目前我國被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%至30%，企業(yè)占40%至50%，村級組織占25%至30%，農(nóng)民僅占5%至10%。
“農(nóng)民失去了土地，既沒有得到就業(yè)安置，也沒有得到社會保障，導(dǎo)致群眾不斷上訪和群體性事件發(fā)生，給社會穩(wěn)定埋下了隱患。”蔡繼明分析。
征地：對農(nóng)民最大的威脅
征地是目前對農(nóng)民土地權(quán)益的最大威脅。來自中國社科院的研究報(bào)告顯示，從2003年開始計(jì)算，中國的失地農(nóng)民目前達(dá)到了4000多萬人，其中最主要的原因就是征地。
與此同時，隨著城市化建設(shè)的進(jìn)展，土地征收的數(shù)量卻有增無減，2005年征收土地面積445.4萬畝，2010年就增加到688.9萬畝，年均增幅超過9%。保持18億畝耕地紅線的任務(wù)越來越艱巨。
現(xiàn)實(shí)中，土地供應(yīng)面臨兩難困境，一方面18億畝耕地紅線要守??；另一方面，城市發(fā)展用地不足。一些地方城市化要征地，工業(yè)化也要征地，政府和農(nóng)民利益的沖突就更加激烈。
目前，集體土地征收引發(fā)的矛盾和糾紛已經(jīng)非常嚴(yán)重。根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計(jì)，群眾性上訪事件60%與土地有關(guān)，占社會上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛又占土地糾紛的84.7%，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬件左右。
北京律師王才亮所創(chuàng)辦的律師事務(wù)所專門從事征地拆遷法律服務(wù)，他告訴法治周末記者，集體土地征地拆遷案件近年來節(jié)節(jié)攀升，目前已占該律所承接征地拆遷案件的六成。
北京大學(xué)法學(xué)院副院長王錫鋅教授在接受法治周末記者采訪時說，他所主持的北大公眾參與研究與支持中心收到的相關(guān)信件中，其中70%至80%均為集體土地征收方面的案件。
“這些案件主要集中在兩個方面，一是亂征收、非法征收情況突出；再就是集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低，農(nóng)民反映非常強(qiáng)烈。”王錫鋅說。
在目前的土地用途管制制度下，農(nóng)業(yè)用地的價(jià)格極低，而建設(shè)用地的價(jià)格很高，這樣就形成了農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地的價(jià)格“雙軌制”。
中國人民大學(xué)的一項(xiàng)調(diào)查顯示，1999年以來，64.7%的失地農(nóng)民得到一次性征地補(bǔ)償，平均金額為每畝18739元，而征地賣地平均價(jià)格每畝778000元，是征收價(jià)格的40多倍。
農(nóng)民面臨長遠(yuǎn)生計(jì)難題
上述中國人民大學(xué)的調(diào)查同時顯示，失地農(nóng)民的訴求主要集中在經(jīng)濟(jì)方面，偏低的補(bǔ)償水平和被征地后生計(jì)的維持。
就補(bǔ)償而言，調(diào)查顯示，有64.7%的失地農(nóng)民獲得了一次性的現(xiàn)金補(bǔ)償，有12.8%的失地農(nóng)民獲得了分期支付的補(bǔ)償，有9.8%的失地農(nóng)民得到了補(bǔ)償?shù)某兄Z但錢還沒有到位，還有12.7%的失地農(nóng)民沒有得到任何補(bǔ)償。
調(diào)查稱，很多被征地農(nóng)民失去了他們主要的生產(chǎn)資料，而且也缺乏去城里打工的機(jī)會或技能，所以如何使他們的長遠(yuǎn)生計(jì)有保障將是中國征地制度改革不能回避的問題。
同時，農(nóng)民另外的一大訴求集中在程序的公正性和透明度上。
中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英在接受法治周末記者采訪時說，征地的程序必須透明，如果征地，范圍、目的都要明確，是強(qiáng)征還是市場化交易，都要本著保護(hù)農(nóng)民的利益為原則。
“政府應(yīng)該退出經(jīng)營者的角色，要把土地當(dāng)成公共資源，不能與民爭利。”王才亮說。
蔡繼明認(rèn)為，工業(yè)化和城市化都需要占用農(nóng)村的土地，但農(nóng)民土地的產(chǎn)權(quán)沒有得到充分的實(shí)現(xiàn)。承包地、宅基地、住房不能作為資本流動，很難帶來財(cái)產(chǎn)性收入。
他介紹，十七屆三中全會強(qiáng)調(diào)要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，要減少政府行政性征地的范圍，要做到農(nóng)村集體土地和城市國有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)。這就意味著非公益性的需求可以通過農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場。
亟待條例出臺
上述問題，本可寄望于土地管理法的修改，但該法面臨第四次修訂，歷時3年遲遲沒有出臺。在此背景下，農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例的制定出臺就顯得尤為迫切。
但農(nóng)村土地的征收，其制度構(gòu)成，至少包括四個方面：征收什么？為何征收？如何征收？如何補(bǔ)償？其中，“征收什么”又是后三個問題的基礎(chǔ)，征收的是所有權(quán)還是使用權(quán)，直接決定了不同的征收理由和程序，也決定了補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)和分配。
因此，征收什么，就成為集體土地征收制度改革的牛鼻子，也成了征收條例制定的首要之問。
國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例施行一年后，王才亮說他并沒有看見亮點(diǎn)。“我還是那句話，明進(jìn)暗退，其實(shí)比過去還亂。”
王才亮介紹，為了加快拆遷進(jìn)度，降低拆遷成本，很多政府打著規(guī)劃的旗號，把要拆遷的建筑說成是違建。“更荒唐的是一座清朝建筑按照規(guī)劃的原則都成了違建，這明顯違反了‘法不溯及既往’的原則。”
“長沙的一個區(qū)，批了50公頃的地，規(guī)劃建一個社區(qū)醫(yī)院，這么荒唐的規(guī)劃居然被批復(fù)了，這就說明目前的責(zé)任體系還不完善。”王才亮說。
蔡繼明在《關(guān)于土地管理法修改草案的修改意見》的提案中也指出，現(xiàn)行版本的草案中提出只要列入城市規(guī)劃的土地，政府就要征收；不僅如此，城市規(guī)劃圈之外，凡是和公共設(shè)施相聯(lián)系的土地也要由政府征收。
“這樣一來，政府征地的依據(jù)就不是公共利益的需要，而是城市規(guī)劃，這與十七屆三中全會的精神是有所違背的。”蔡繼明說。
在北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅看來，如果征收條例出臺，那是農(nóng)村集體土地征收制度的重大變革，因?yàn)橹挥腥绱耍?ldquo;重分‘土地蛋糕’才有法可依”。
王錫鋅特別指出，農(nóng)村集體土地征收征用立法，首先要解決一個觀念性和原則性的問題，即是如何衡量農(nóng)民在集體土地征地制度改革中的利益定位。而這其實(shí)也是最關(guān)鍵的問題。
“在集體土地征收征用的過程中，對于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)這兩項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，主要是一個公平補(bǔ)償?shù)膯栴}，要保證土地征收征用之后農(nóng)民的生活水平，與之前土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)所保障的生活水平相當(dāng)。”
尚在醞釀中的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例，究竟會以何種方式“強(qiáng)化對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償”，尚需等待。但可以確定的消息是，“同地同價(jià)”已被寫進(jìn)了土地管理法修訂草案，但“同地同價(jià)”能否在農(nóng)村集體土地征收條例中呈現(xiàn)，尚不確定。
[編輯 楓琳]
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