小產(chǎn)權房“轉正”的風聲再起，全國各地的小產(chǎn)權房房價迎風上漲，引來國土部與住建部重拳打擊。這種做法是否在表面上摳三中全會決議的字眼，而實質(zhì)卻背離了三中全會的精神？
11月22日，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部下發(fā)緊急通知，要求各地全面、正確領會十八屆三中全會關于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場等改革措施，堅決遏制最近一些地方出現(xiàn)違法建設、違法銷售“小產(chǎn)權房”的問題。對頂風違法建設、銷售，造成惡劣影響的“小產(chǎn)權房”案件，要嚴肅查處。次日，北京昌平區(qū)就清理一處建筑面積超過1萬平方米的小產(chǎn)權房項目，近5個月以來，北京共清理近400萬平方米的小產(chǎn)權房。這是官方又一次明確強調(diào)小產(chǎn)權房不存在“轉正”的可能性。
國土部與住建部為何大張旗鼓地打擊小產(chǎn)權房？因為中共十八屆三中全會提出了城鄉(xiāng)建設用地將同地同權、同價，決議明確將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。利好使得小產(chǎn)權房“轉正”的風聲再起，全國各地的小產(chǎn)權房房價迎風上漲，北京通州最大的小產(chǎn)權房項目——太玉園小區(qū)10天之內(nèi)每平方米上漲近千元。
在這種勢頭下，且不說中央政府明示或暗示小產(chǎn)權房可以轉正，哪怕僅僅是無所作為，都會助漲小產(chǎn)權房的價格上揚、新建項目的放量增長，讓越來越多的資金將進入小產(chǎn)權房市場。盡管在現(xiàn)有制度框架下，小產(chǎn)權房缺乏法律保障，但越來越大的規(guī)模會形成龐大的利益群體，令小產(chǎn)權房的僵局越來越難解。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在全國已經(jīng)有60億平方米的小產(chǎn)權房，大約是2012年中國全年新建商品房的1.5倍，小產(chǎn)權房的規(guī)模已經(jīng)不可小覷。
基于對趨勢的判斷，國土部與住建部聯(lián)手發(fā)文、打壓小產(chǎn)權房的行為也就不難理解：不管最后的政策怎么變，在此之前小產(chǎn)權房的規(guī)模最好不要擴大，也不要讓現(xiàn)有的小產(chǎn)權房主有太多的議價能力和較高的預期，只有這樣，政府在制定小產(chǎn)權房政策時才能有足夠的騰挪空間。
“小產(chǎn)權房”擋了誰的財路？
典型意義上的小產(chǎn)權房，一般是指在農(nóng)村集體所有的建設用地上蓋的商品房，它的特殊之處就在于土地的屬性有別于所謂的“大產(chǎn)權房”?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定中國“實行土地用途管制制度”，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地，所有的建設用地和未利用地由國家所有，大產(chǎn)權房即是建在國有建設用地上的商品房，擁有完整產(chǎn)權和房產(chǎn)證，可以轉讓、出租、抵押等。
而農(nóng)用地則歸農(nóng)村集體所有，又區(qū)分為農(nóng)村建設用地(農(nóng)民宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地)和耕地等，農(nóng)用地的轉讓、出租僅限于農(nóng)村集體內(nèi)部。所謂的小產(chǎn)權房違法違規(guī)，正是指在農(nóng)村建設用地上建了商品房，不賣給本村人，而賣給了本集體之外的農(nóng)民和城里人，事實上，這些大批量建成的商品房，也只有城里人才能消化，本村居民根本沒有意愿和實力去購買。
土地用途管制，也形成了事實上的身份歧視：農(nóng)民可以購買城里的商品房(大產(chǎn)權房)，而市民卻不能購買農(nóng)村的商品房(小產(chǎn)權房)。
那為什么政府還要打壓小產(chǎn)權房？簡而言之，就是小產(chǎn)權房“擋”了地方政府的財路?，F(xiàn)有的土地管理制度要求，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，并且只能向政府購買。在城市的擴張過程中，國有的建設用地短缺，需要從農(nóng)民手里征用集體土地變成國有土地，再出讓給國有建設用地使用人?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，只有縣級及以上政府才有權力將農(nóng)用地(包括集體建設用地)轉為國有建設用地。低價從農(nóng)民手中征地，再高價賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，成為近十幾年來政府賺錢的主要方式，近幾年年均收益近3萬億，占政府總收入的30%以上。
但開發(fā)商不通過政府，直接和村集體或農(nóng)民做交易，在村集體土地上蓋房子，再賣給購房客，不僅讓政府少了兩筆收入(土地出讓金和房地產(chǎn)稅費)，還沖擊了正常的房地產(chǎn)市場。如果放任這種情形不管，政府低買高賣的一級土地開發(fā)的生意勢必每況愈下，將嚴重危及財政的可持續(xù)性。顯然，這是不可容忍的。
土地制度雙軌制不可持續(xù)
只是現(xiàn)有的土地用途管理制度已經(jīng)難以為繼。一方面村民雖然擁有集體土地的所有權，但這種所有權是殘缺的，不可對外村人員轉讓、出租，也不可變更用途，只能通過同村轉讓、繼承等途徑流轉。集體土地被征收征用的時候，補償?shù)囊仓皇峭恋剞r(nóng)業(yè)用途的價值，而非其市場價值，嚴重侵害了農(nóng)民對土地的用益物權，也是近些年半數(shù)以上群體性事件的主要原因。
集體土地的權屬現(xiàn)狀更是堪憂，耕地等大多數(shù)土地未經(jīng)確權，權屬不清，2011年發(fā)布的《關于加快推進農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》，明確要求“在土地登記簿的‘權利人’和土地證書的‘土地所有權人’一欄，集體土地所有權主體按‘××組(村、鄉(xiāng))農(nóng)民集體’填寫”，而不是落實到農(nóng)民個人。集體土地中，僅僅宅基地被要求確權到集體成員。這一現(xiàn)狀意味著，即使農(nóng)地可以流轉，農(nóng)民的權益也無法得到保障，地方政府與開發(fā)商很容易通過村集體侵害個體農(nóng)民的權益。
對農(nóng)民來說，基于身份的用途管制，使得農(nóng)民在本村集體的住宅不能轉讓、不能出租(本村內(nèi)流轉的機會太小)，房產(chǎn)作為農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，變現(xiàn)能力很差。農(nóng)民以后要換到其他地方工作，很可能是拋棄房產(chǎn)，而不是作為進城的第一桶金的來源，嚴重限制了農(nóng)業(yè)勞動力的自由流動。
另一方面，嚴格的土地用途管制，使得中國的土地利用同時出現(xiàn)嚴重的短缺和浪費。以土地規(guī)劃等名義，對農(nóng)用地轉建設用地進行人為控制，造成了建設土地短缺，是眼下建設用地價格、房價居高不下的重要原因，以此保證政府的土地出讓金收入。這也是小產(chǎn)權房興起的重要原因。
為了控制建設用地的規(guī)模，中國還實行了最嚴格的耕地保護政策——“18億畝紅線”，這一數(shù)字遭受了諸多質(zhì)疑，例如數(shù)字的出臺缺乏科學依據(jù)，耕地普查不力、缺乏真實數(shù)據(jù)。國土部2009年進行第二次全國土地調(diào)查后，一直未公布調(diào)查結果，此前有媒體報道稱，調(diào)查發(fā)現(xiàn)：全國實有耕地面積約20.26億畝，大大超過現(xiàn)有的官方數(shù)據(jù)18.25億畝，讓官方“堅守18億畝耕地紅線”的表態(tài)頗顯尷尬。
與此同時，因為地方政府可以以極低的價格征收農(nóng)用地，政府總愿意進行過度征收，并在大中型水利、水電、基建、交通、工業(yè)園區(qū)等工程項目中出現(xiàn)嚴重的土地浪費，土地征而不用、用而無效率等現(xiàn)象比比皆是。
“小產(chǎn)權房”去留
基于這一背景，黨的十八屆三中全會提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，希望可以解決土地用途管制引發(fā)的問題。回過頭來細究一下國土部與住建部的行文，兩部要求各地“全面”、“正確”地領會黨的十八屆三中全會決議，小產(chǎn)權房要合法必須符合三中全會決議中“符合規(guī)劃和用途管制”的前提，言外之意，現(xiàn)有的小產(chǎn)權房大多數(shù)不符合土地規(guī)劃和土地用途管制，乍一看確實如此。
然而“符合規(guī)劃和用途管制”并不是難事，難點在于《土地管理法》第43、44、53條。這幾條規(guī)定，地方政府在土地交易中，既要當裁判員(每塊地的用途)，又要當運動員(土地交易必須由政府做中介)。只有地方政府才有權力將農(nóng)用建設用地變?yōu)閲薪ㄔO用地，哪怕兩者此前的用途是一樣的。需要使用國有建設用地的建設單位，“需要向有批準權的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出申請”，不能在“符合規(guī)劃和用途管制”的前提下直接、自行交易。在現(xiàn)有的小產(chǎn)權房項目的操作中，大多數(shù)項目都是建在集體建設用地上，也都與村集體有出租、轉讓等私下的合同約定。它們違反的最關鍵的要素就是未經(jīng)過地方政府作為中介獲得了土地。
從文字本身的意義和各國經(jīng)驗來看，土地規(guī)劃和用途管制指的是土地的用途，和所有制結構無關，現(xiàn)有大多數(shù)的小產(chǎn)權房并沒有違反實質(zhì)意義上的土地規(guī)劃和土地用途管制(同樣是建設用地)。差別僅僅在于所有制不同：集體所有和國有的差別，這一差別原本是政府套利的關鍵。三中全會決議的精神在于“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，說到底就是要讓政府少拿點，個人和集體多拿點。因此，國土部與住建部，是否在表面上摳三中全會決議的字眼，而實質(zhì)卻背離了三中全會的精神？
更進一步解讀三中全會的決議，決議要求未來“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股”，“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”，“賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”，“推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓”。這些都要求未來需要打破土地的國有和集體所有二元體制，不取消二元體制，法人、非農(nóng)居民和外村農(nóng)民就無法直接進入農(nóng)用地市場，農(nóng)用地的抵押、擔保、轉讓、出讓、租賃、入股等也就無從談起。
以此看來，我個人認為，小產(chǎn)權房轉正是遲早的事情，區(qū)別在于要補繳多少土地出讓金而已，這跟當年棚戶區(qū)、城中村的產(chǎn)生與轉正是一樣的。當然，這也并不意味著“轉正”的歷程是一帆風順的。而所有這些問題的解決，最終取決于土地二元所有制的統(tǒng)一進程，我們拭目以待。
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